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濃墨重彩!2020年國家十大立法脈絡

發布時間: 2021-01-06 16:41:04   作者:本站編輯   來源: 民主與法制周刊  

這是挑戰頻頻的一年,也是砥礪前行的一年。這是風雨重重的一年,也是法治噴薄的一年。剛剛過去的2020年,在國家立法史冊上注定刻下刻骨銘心的篇章。這一年,十三屆全國人大及其常委會的立法航船,鼓起時代的風帆,蕩起責任的雙槳,滿載人民的期盼,全程堅守立法航向,一路越過急流險灘。這一年,國家立法機關此起彼伏的立法修法,綿延不斷的“重大決定”,引領公共治理,破解現實困局,護衛制度變革,回應權利呼喚,寫下了蕩氣回腸的立法傳奇,也為歷史留下了回味無窮的精神記憶。

 

民法成典,開啟民權保護新時代

 

2020年最牽動人心的立法成果,莫過于5月28日在全國人代會上誕生的民法典。這是共和國歷史上第一部以法典命名的標桿性大法,寄托著幾代國人呼喚“權利法典”的夢想,也沉淀著六十多年來四度立法受挫的坎坷往事。

自2015年3月正式啟動后,民法典編纂便成了最近五年立法建設的重心。按照“兩步走”的立法謀劃,2017年3月,民法總則以開篇之勢率先告成,奠定了統領民法典全局的基石。一年半后,由物權編、合同編、人格權編、婚姻家庭編、繼承編、侵權責任編構成的分編草案經過集體初審的洗禮,踏上了兵分多路、拆分審議的旅程,最終于2019年年底與民法總則勝利會師,整合成完整的民法典草案,走向最后的檢閱。歷時五年多、跨越兩屆全國人大的立法投入,不僅僅緣于民法典體量龐大、條文浩瀚,更因為民法典編纂并非對既有民事法律的簡單匯編,而是立足現實土壤的深度加工,緊隨時代步伐的制度創新,其新立或修改的條款多達588條,幾近總量一半。

推動民法典前行的偉力,不僅來自立法的雄心和韜略,也來自如影隨形的“開門立法”浪潮。大到“人格權能否獨立成編”,小到“增設離婚冷靜期是否合理”,立法草案諸多設計激起巨大爭議的同時,也激活了全民參與的民主機制。立法機關先后10次公開征求意見,收到立法建議多達102萬條。即便在全國人代會期間的最后沖刺,仍然依據各方意見作出了100多處修改。正是堅守民主科學的立法軌道,秉持反復打磨的工匠精神,民法典最終煉成了凝聚社會共識的人民法典,也向世界法治文明貢獻了與時俱進的中國智慧。

皇皇7編、1260條、逾10萬字的民法典,以浩大莊嚴的法律語言,抒寫民法精神、回應國民關切,將私權納入了慈母般的保護羽翼。從權利機制的宏觀架構,到權利細節的精雕細琢,民法典處處融入了權利的溫度、法律的情懷,無愧于“民事權利宣言書”的底色。由此,一個嶄新的民權時代開啟了。

從更長遠的視野看,擔當民事基本法的民法典,也為民事特別法等相關立法提供了新的起點。10月進入一審程序的個人信息保護法草案,其精神淵源便來自民法典為個人信息權所打造的原則框架。可以預計,循著民法典所設定的權利經緯,保衛民權的立法、修法行動,必將進一步走向更廣、更深的天地。

 

持續發力,打造抗疫法制利器

 

回望2020年的公共生活,抗擊新冠肺炎疫情無疑刻下了最難忘的烙印。面對史無前例的疫情挑戰,國家立法機關堅守法治思維,以緊鑼密鼓的立法、修法節奏,為舉國抗疫源源不斷地提供法制利器,在立法史上留下了深深鍥入“抗疫”標記的獨特軌跡。

2月24日,正當抗疫之戰進入關鍵時刻,全國人大常委會以高效行權的方式,出臺了“關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定”,徹底叫停一切交易和食用陸生野生動物的行為,這是從源頭防控疫情的重大制度突破,也為抗疫立法樹立了最初的樣板。相比此次緊急立法行動,4月下旬全國人大常委會發布的“強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃”,勾畫了更為宏大的立法藍圖。該計劃直面此次抗疫中所暴露的諸多法制短板,擬在2020~2021年制定修改的法律多達17件,擬綜合統籌、適時制定修改的相關法律亦有13件。這是人大首次就專門領域制定的立法計劃,標志著公共衛生法制的整體重構、全面升級正式進入了快車道。

4月和10月,與疫情防控息息相關的動物防疫法修訂草案和野生動物保護法修訂草案,先后進入一審程序,力圖從多個方向強化公共衛生安全機制。與此同時,抗疫之戰的諸多成功經驗和制度需求,也紛紛植入民法典、生物安全法、固體廢物污染環境防治法、行政處罰法、刑法修正案(十一)等法律的立法修法進程,以持續發力之勢,不斷為決勝抗疫戰爭、保護國民安全凝聚法制合力。

同樣值得銘記的是,8月11日,正當抗疫之戰取得重大成果之際,全國人大常委會通過決定,分別授予鐘南山等人“共和國勛章”、“人民英雄”國家榮譽稱號。這是對國家英雄舍身救危的致敬,更是對中華民族眾志成城的禮贊。而由人大決定所激活的這場莊嚴典禮,所喚起的集體情感,也必將成為抗疫史志中永遠珍藏的精神記憶。

 

近謀遠略,助推人大制度行穩致遠

 

2020年,國家立法在各個領域開疆拓土的同時,圍繞人大自身權力運行和制度完善的變革亦在與時俱進,在國家政治生態中塑造了一道鮮明的立法景觀。

進入2020年,隨著新冠肺炎疫情的不斷蔓延,中國社會步入了非常時期,原定3月召開的全國人代會能否如期舉行也成了一大懸念。基于大批人大代表正奮戰在抗疫一線等現實考慮,全國人大常委會于2月24日果斷作出了推遲召開全國人代會的決定。這一打破最近35年穩定會期的非常決策,彰顯的正是抗疫大局為重的理性精神、國民利益至上的行權本色。兩個多月后的4月29日,隨著抗疫戰果連連、疫情趨于平緩,全國人大常委會再次通過決定,厘定了5月22日重啟全國人代會的時間表。這一重大決策的深意還在于,在政治層面確認舉國同心的抗疫成果,釋放全面復蘇的鮮明信號,這對重振國民信心、恢復社會常態而言,實為強大的精神動力。

如果說,以人代會會期為議題的兩項人大重要決定,乃是應對非常時期的特殊安排,那么,與人大制度息息相關的修法項目,則展示了推進民主政治的長遠目光。8月,已實施30多年的全國人大組織法和全國人大議事規則,以聯袂之勢首次啟動修法程序。修法草案圍繞人大組織制度、工作機制、運行模式所設計的改進方案,無不蘊含著提升議事質量效率、強化政治公開機制、充分激活代表作用等遠大目標。這是踐行人大權力的歷史總結,也是完善人大制度的嶄新動力。根據既定的時間表,經過12月的二審后,“一法一規則”修法草案將提交明年的全國人代會,人大制度的諸多變革已進入倒計時。

相比仍在修法路上的“一法一規則”,選舉法已于10月修法告捷,其最核心的修法成果,乃是針對基層行政區劃撤鄉并鎮改設街道的現實變遷,適當增加縣鄉兩級人大代表名額基數,以徹底扭轉基層人大代表數量逐屆減少的趨勢。這一重大改革,不僅改善了人大代表的群體面貌,也為民主政治的良性運行,奠定了更為扎實的基礎。

 

密集出擊,國安立法破解現實挑戰

 

2020年,以“國家安全”為使命的立法行動高歌猛進,聚焦重點議題,突入多個方向,在立法史冊上寫下了重彩濃墨的篇章。

其中極為引人矚目的是應對香港時局的立法之作。自2019年發生“修例風波”后,香港的法治和社會秩序遭遇嚴重沖擊。為徹底扭轉香港在國家安全領域長期“不設防”的嚴峻局面,全國人代會于5月28日出臺了“關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定”,明確宣示了諸多底線原則。依據該決定的授權,全國人大常委會以超常的行權效率,于6月30日迅速出臺了香港特別行政區維護國家安全法,就相關問題作出了全方位的制度安排。時至8月,面對香港立法會換屆選舉因疫情推遲、進而導致立法機關空缺的困局,全國人大常委會再次通過決定,為香港現有立法會繼續履職打開通途。11月,全國人大常委會的一紙決定,又對香港立法會議員的法定要求和資格條件作出清晰界定。這一系列立法進展,不僅是維護國家安全的及時之舉,也為香港社會繁榮穩定、“一國兩制”行穩致遠提供了全新的法制支撐。

于香港議題之外,國家安全立法正在向更為專業、細分的領域挺進,其中的代表作當數10月同時問世的生物安全法和出口管制法,前者直面生物技術謬用等現實威脅,構建了防控生物安全風險的全鏈條機制;后者對核、軍品等特殊物項設置了最嚴格的出口管制措施,以履行國際義務、維護國家安全。與此同時,在總體國家安全觀的引領下,越來越多的立法融入了“國家安全”色彩。6月,檔案法修法完工,激活檔案開放服務功能的同時,也強化了檔案安全管理機制。數據安全法草案啟動一審,助推政務公開、數字經濟的同時,也將應對數據領域國家安全風險列為重中之重。

國家安全立法的背后,隱含著國家的尊嚴、愛國的力量。與之異曲同工的是10月同步修法告成的國旗法和國徽法,厘清國旗、國徽尺度,增加國旗、國徽使用場合,嚴禁損害國旗、國徽尊嚴等諸多立法改進,在完善國家標志制度的同時,也鍥入了強化國家觀念、凝聚愛國情感等深遠價值。

 

修立并舉,鋪設公權法治之軌

 

梳理2020年的立法脈絡,極具亮色的是與“公權”有關的立法修法努力。諸如如何規范公權運行、如何監督公權執掌者等重大問題,都以更為清晰的法制答案浮出水面。

6月誕生的公職人員政務處分法,標志著監察法的配套法律建設邁出了至關重要的一步,其最大亮點是將所有行使公權的公職人員納入規制之列,進而從根本上破解“政紀不適用,黨紀管不了”的監督困局,實現對公權力監督的全覆蓋。而圍繞政務處分的實施主體、處分種類、處分事由、處分程序、救濟途徑等諸多環節所設定的精細規則,更是彰顯了依法監督的法治精神,亦為監察法制建設提供了一個優良的范本。

與公職人員政務處分法相似,12月提交一審的監察官法草案,掀開了落實監察體制改革的又一立法篇章。相比之下,6月和10月已經歷兩次審議洗禮的行政處罰法修法草案,則面臨著如何把控公權行使尺度的重大抉擇。

早在1996年就已出臺的行政處罰法,開控權行政法的先河,堪稱推進依法行政的里程碑式立法。此次修法是法律實施二十多年來的首次大修,除了確認行政執法改革成果、增加行政處罰種類、完善行政處罰程序等修法設計外,最引人關注的改革構想是,賦予鄉鎮街道部分行政處罰權,擴大地方立法的行政處罰設定權,以解決基層執法陷入“梗阻”、地方治理“有過難罰”等困局。這兩項放權之舉,固然滿足了行政執法的現實需求,但也潛伏著公權濫用、處罰失控等巨大風險,因而成為社會輿論和立法審議的爭辯焦點。也正是經由這樣的公共討論,推動修法草案不斷改進“放權”方案,增設了更為清晰、有力的約束機制。可以預見,在行政處罰法未來的修法進程中,如何進一步合理劃定“放權”和“限權”的邊界,仍將是修法最為核心的議題,并確保行政處罰權既是靈活的權力,也是安全的權力。

 

國防立法,奠定強軍衛國新基石

 

2020年,以“強軍衛國”為目標的國防立法集中發力,構成了有別于往年立法的一道嶄新氣象,也標示了國家立法著力推進的一個重要方向。

率先登場的是6月修法告成的人民武裝警察法,其修法動因則源自武警部隊最近幾年的改革實踐。圍繞武警部隊領導體制、使命任務、組織指揮、職責權限、權力監督等維度所作出的諸多制度更新,正是對改革措施的立法確認。與此同時,兩年前已整體劃歸武警部隊的中國海警隊伍,也正在勾畫有法可依的新起點。于10月、12月已經歷兩次審議的海警法草案,除了設定海上救助、海上治安等職責規范外,亦將為確保海警維權執法、捍衛國家主權利益提供強有力的法律支持。

相比人民武裝警察法、海警法的特定視野,12月完成大修的國防法肩負著更為宏大的使命。作為國防領域的基本大法,修改后的國防法緊隨不斷深化的國防和軍隊改革,對國防領導體制、武裝力量任務、安全防衛政策、國防科研生產、國防動員制度等一系列重大問題作出了全面更新,猶如改革成果的立法總結,為強軍衛國奠定了一塊重量級法制基石。

不斷升級、壯大的國防立法陣營中,最受社會關注的當數11月問世的退役軍人保障法。以專門立法形式系統構建退役軍人權益保障制度,堪稱歷史性的突破。從一審到三審,法律草案涵蓋退役軍人的移交安置、教育培訓、就業創業、撫恤優待、褒揚激勵、服務管理等所有環節,不斷擴大權利疆域、細化權益保障。由此表達的正是深遠的立法價值:讓軍人成為全社會尊崇的職業,厚植強軍興軍的根基。

更具風向標意義的是,12月下旬的本年度最后一次立法審議議題中,除了繼續打磨的國防法和海警法,兵役法修訂草案、軍事設施保護法修訂草案、軍人地位和權益保障法草案集體亮相,啟動了初審程序。這波年末立法大戲預示著,方興未艾的國防立法正不斷走向縱深,國防法制的全面升級完善已指日可待。

 

多維突進,以法激活發展動力

 

2020年,深入經濟、民生等多個領域的國家立法和人大決定,承載著保障經濟權益、護航改革開放、推進社會發展的時代使命,結出了豐姿多彩的法制碩果。

10月和11月接踵修法告捷的專利法、著作權法,共同昭示著兩大修法基調。一方面,加大侵權懲治力度、豐富行政執法手段等制度改進,無不著力于破解知識產權維權難的現實困境。另一方面,促進專利實施運用、擴大著作權保護范圍等制度創新,又旨在催動知識產權轉化為現實的科技、文化生產力。知識產權領域兩大基本法律的煥然一新,對于知識經濟的高飛遠航,意義深遠。

6月初啟審議程序的鄉村振興促進法草案,力圖書寫的則是“重農固本”的立法大文章。跨越產業發展、人才支撐、文化傳承、生態保護、組織建設、城鄉融合等多個層面的立法設計,正是對諸多升級農業、復興農村、惠富農民政策的立法確認和升華。時至12月,法律草案又經歷了二審,對國計民生至為關鍵的“三農”問題進一步納入法制軌道,已迎來倒計時。

引人矚目的還有聚焦海南這片改革熱土的法制工程。自海南開啟自由貿易試驗區、成為深化改革開放的前沿陣地后,以法治方式支持改革就成了當務之急。4月,全國人大常委會一紙在海南自貿區暫時調整實施相關法律規定的授權決定,為一系列突破現有法制的試點改革政策頒發了“通行證”;12月,全國人大常委會再次通過決定,為設立海南自由貿易港知識產權法院頒發了“準生證”。與此同時,海南自由貿易港法草案亦進入一審程序,護衛海南改革大業的法制羽翼,正日趨豐滿。

彰顯開放精神的還有全國人大常委會8月通過的一項授權決定,據此,港澳法律人才得以在粵港澳大灣區內地九市取得執業資質、從事律師職業。這一旨在融合發展、多方共贏的試點改革,因人大決定所加持的合法性,踏上了前景美好的通途。

在更為宏觀的經濟治理層面,亦在不斷輸入法制動力。8月,城市維護建設稅法和契稅法同步出臺,邁出了落實“稅收法定”的最新步伐;12月,全國人大常委會通過加強國有資產管理情況監督的決定,吹響了保衛全民財富的最新號角。與此同時,提交初審的反食品浪費法草案于培育節儉美德之外,也在力圖構筑起防范經濟風險、確保民生安全的法制堤壩。

 

補缺拓新,環資立法書寫千秋功業

 

2020年,環境資源領域的法制建設一修一立,健全保護機制,助推綠色發展,寫下了功在當代、利在千秋的立法篇章。

4月,固體廢物污染環境防治法完成了時隔15年后的又一次大修。從強化工業固體廢物污染治理,到提速農村生活垃圾處置;從防范危險廢物等傳統污染,到應對過度包裝等新型挑戰;從確立“按日計罰”等懲處機制,到融入“垃圾減量”等先進理念……全方位的修法更新,無不指向現實的制度短板。其中最為耀眼的修法亮點,莫過于載入了生活垃圾分類制度。由此,不僅為正在多個城市推進的垃圾分類提供了國家法律層面的有力支持,也從一個側面傳遞了倡導綠色生活方式的觀念力量。

往前追溯,自2015年新環境保護法實施以來,大氣污染防治法、水污染防治法已先后大修,土壤污染防治法亦已問世。固體廢物污染環境防治法的修法完工,標志著影響環境質量的主要因素,已全部進入更為健全的法律治理之列,而系統性、全方位的最嚴環保法制鏈條,亦基本告成。

與刷新舊制的固體廢物污染環境防治法相比,12月誕生的長江保護法則是為長江流域量身打造的新法創制。從規劃管控、生態修復、資源保護、生態補償、執法體制等諸多視角出發的立法設計,無不體現著保衛母親河的全局目光。而嚴格禁漁管制、嚴懲違法采砂、嚴禁污染轉移等制度規則,更是直面傷害母親河已久的頑瘴痼疾。由此,不僅為長江流域的生態保護奠定了法制基石,也為整個國家的生態安全打造了至為關鍵的法制一環。

作為我國第一部流域立法,長江保護法的深遠價值還在于,開辟了一條嶄新的環資立法路徑,其聚焦特定區域、特殊問題的立法思維、技術等創新,將對立法實踐產生重大影響,最終推動環資立法走向更具個性、更為縱深的未來。

 

攜手大修,為國家未來撐起法律保護傘

 

2020年,以“未成年人”為關鍵詞的兩部法律的修法行動,解開現實困惑,守望國家未來,以全面升級的保護機制,見證了法律的溫暖情懷。

10月完成修法的未成年人保護法,條文擴容近一倍,可謂拆動骨式的大修。涵蓋家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護等各環節的制度更新,增設“網絡保護”“政府保護”兩大專章的架構突破,都在清晰表達著全方位保護的立法決心。從明確“最有利于未成年人”原則,到細化國家監護制度;從創設監護人報告義務,到完善委托照護制度;從構建校園欺凌防控制度,到嚴格相關行業準入資格;從防治網絡沉迷,到助力學生“減負”……修改后的未成年人保護法,直面社會痛點,回應公眾關切,字里行間處處大寫著“保護”和“責任”,以不負時代使命的嶄新面貌,全面抬升了未成年人保護的法治化水平。

兩個月后,堪稱未成年人保護法“姊妹篇”的預防未成年人犯罪法亦大修完畢。事實上一年多來,兩部修法草案正是同步啟動初審、展開修法雙翼,足見立法機關系統升級、整體改造未成年人保護法制體系的雄心和謀略。

修改后的預防未成年人犯罪法,堅守“源頭預防,綜合治理”的理念基石,深挖“監管缺失、關愛缺乏、管教不嚴、保護不力”等未成年人違法犯罪的深層誘因,全方位加固了家庭監護、學校管教、國家保護、社會參與的責任鏈條。其中最大的修法亮點,則是創設了分級干預制度,將未成年人偏常行為劃為不良行為、嚴重不良行為、犯罪行為等三個等級,并依據輕重程度施以多元化的干預矯正措施。由此,“保護”與“矯治”的雙重精神追求得以更為扎實地融入法律機制,也為迷途的孩子鋪設了一條更加平坦的回家之路。

 

刑法修正,織密懲罪護民之法網

 

2020年12月,隨著刑法修正案(十一)的誕生,最近二十多年來不斷補充、完善的刑法演變進程,再次邁出前行的腳步。

與以往歷次修法相比,此次刑法修改高度集中于公共、民生領域的安全議題,其視野波及安全生產、食品藥品、金融秩序、企業產權、公共衛生、生態環境等多個方向。諸如追責高空拋物、懲治妨害公交安全駕駛、嚴打藥品“黑作坊”、重懲金融亂象、“非法基因編輯”入罪、“冒名頂替上大學”入刑、增設特殊職責人員性侵罪等法度改進,無不劍指近年來屢屢引爆社會輿情的安全風險、惡性案件,以及時的跟進、有力的回應,標示著織密懲罪法網的刑法品質。

綜觀此次刑法修改后的諸多新制,最具突破意義的當數最低刑事責任年齡的重新調整。多年來,時有曝光的低齡惡性犯罪案件,屢屢因未達刑責年齡門檻而深陷無法懲處的困局,由此引發的“是否降低最低刑責年齡”的社會激辯,又因大眾民意與法制理性的巨大沖突而難有定論。此次刑法修正所作出的“個別下調”決策,終于徹底解開了持續經年的爭議死結。最低刑責年齡由14歲下調至12歲,但其適用嚴格控制于“犯故意殺人、故意傷害罪”且“致人死亡,情節惡劣”的特定情形,同時以“最高人民檢察院核準”的特別程序加以嚴格約束。正是這樣的立法平衡,在維系少年司法原則的同時,也激活了個案正義的實現。而此次修法洞察現實變遷、堅守法治原則的擔當和智慧,亦為未來立法實踐留下了寶貴的啟示。

位居2020年國家立法最后一批成果之列的刑法修正案(十一),當可代表這一年國家立法旅程的一個圓滿句號。但這并不意味著刑事法制建設的終點,就在刑法修改曲終之時,反有組織犯罪法草案已奏響了初審的序曲。這連綿接力之勢,仿佛一個隱喻——歲月或將逝去,立法未有窮期。

回眸2020年的立法容顏時,更多的立法風景已經浮現在遠方。


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